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寧波市人民政府辦公廳關於深化“先照後證”改革加強事中事後監管的實施意見

各區縣(市)人民政府,市直及部省屬駐甬各單位:

  為認真貫徹落實《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》(國發〔2015〕62號)、《國務院辦公廳關於推廣隨機抽查規范事中事後監管的通知》(國辦發〔2015〕58號)和《浙江省人民政府辦公廳關於深化“先照後證”改革加強事中事後監管的實施意見》(浙政辦發〔2016〕43號)等文件精神,進一步深化全市商事制度改革,推進政府職能轉變,創新和加強市場監管,結合我市實際,經市政府同意,特制定如下意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,認真落實黨中央、國務院推進簡政放權、轉變政府職能的決策部署,按照職責法定、信用約束、協同監管、社會共治的原則,轉變監管理念,明確監管職責,創新監管方式,構建具有寧波特色的事中事後監管機制,促進全市經濟社會持續健康發展。

  (二)工作目標。圍繞依法行政、放管結合,加快厘清各部門市場監管職責﹔圍繞信用信息共享共用,加快構建以信用監管為核心的監管制度﹔圍繞增強監管合力、提升監管效能,加快推進部門間依法履職信息互聯互通﹔圍繞社會多元治理,加快構建企業自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治格局,努力在建成新型市場監管體系進程中走在全國前列。

  二、基本原則

  (一)職責法定。堅持權責法定、依法行政,誰審批、誰監管,誰主管、誰監管,按照法律、行政法規、國務院決定,厘清各部門市場監管職責,推進市場監管法治化、制度化、規范化、程序化。

  (二)信用約束。加快推進企業信用信息公示系統建設,推進政府部門、行業協會、社會組織信用信息共享共用,強化信用對市場主體的約束作用,構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的監管制度,讓失信主體“一處違法,處處受限”。

  (三)協同監管。建立健全登記注冊、行政審批、行業主管相互銜接的市場監管機制,實現各部門間依法履職信息的互聯互通、聯動響應,形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的監管格局,增強監管合力,提升監管效能。

  (四)社會共治。推進以法治為基礎的社會多元治理,健全社會監督機制,切實保障市場主體和社會公眾的知情權、參與權、監督權,構建社會共治格局。

  三、具體措施

  (一)嚴格行政審批事項管理

  1.嚴格實行審批事項目錄管理。市場主體登記部門(市場監管局,下同)、審批部門根據國家工商總局公布的前置審批事項目錄和省政府公布的後置審批事項目錄,做好工商登記、審批工作。各審批部門根據法律法規、規章增加或取消工商登記後置審批事項的規定,及時報市政府提請省政府更新目錄。除法律、行政法規和國務院決定外,一律不得設定工商登記前置審批事項,也不得通過備案等方式實施變相前置審批。區縣(市)政府不得設定或變相設定工商登記後置審批事項,不得擅自改變工商登記、審批的條件或程序。

  行政審批中的具體條件、標准涉及環境保護、生產安全、消防安全、城市管理等相關規定的,審批部門要與有關主管部門做好溝通銜接,確保行政審批工作的順利實施。不能協商一致的,各級政府要及時協調解決。

  2.全面推行工商登記“雙告知”。在登記注冊辦理環節,市場主體登記部門應當依據省政府公布的工商登記後置審批事項目錄告知申請人,其擬從事的經營項目如須經審批方可經營的,應當到相關審批部門辦理審批手續,未經審批不得擅自從事相關經營活動。申請人應當提交由法定代表人(擬任法定代表人、負責人、經營者)或其委托代理人簽署的承諾書,書面確認已知悉市場主體登記部門告知的相關審批事項和審批部門,承諾在取得審批前不從事相關經營活動。

  在工商登記注冊後,市場主體登記部門要依據省政府公布的工商登記後置審批事項目錄,以信息化手段將登記注冊信息通過浙江企業信息交換共享平台及時告知同級相關審批部門。對經營項目的審批部門不明確或不涉及審批的,將登記注冊信息及時在浙江企業信息交換共享平台上發布,供相關審批部門、行業主管部門查詢認領。已認領登記注冊信息的相關審批部門應當及時將審批結果反饋至浙江企業信息交換共享平台。

  3.依法公開後置審批事項辦理流程。各審批部門要嚴格按照法定條件和程序,科學合理界定審批條件,優化審批流程,明確審批時限,制定審批操作規范,並向社會公開。取消重復性、形式化的審批手續和不符合經濟社會發展的審批環節。各審批部門要積極做好審批前的行政指導,對符合條件的市場主體及時核發許可證或批准文件。各地、各部門要健全審批監督制約機制,及時發現和糾正違規審批行為,不斷提高政府管理科學化、規范化水平。

  4.規范行政證明出具行為。凡沒有法律法規依據的證明和蓋章環節,原則上一律取消。凡能與其他部門信息共享獲取相關信息的,不得要求申請人提供證明材料。

  (二)厘清監管職責

  1.嚴格執行“誰審批、誰監管,誰主管、誰監管”原則。對《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》(國發〔2015〕62號)明確的186項監管事項,各相關監管部門要嚴格依法執行﹔涉及2個以上部門共同監管的,各相關部門要按照職責分工切實落實監管責任,不得推諉扯皮。對出現的部門職責爭議,主辦部門要主動進行協商,協辦部門要積極配合﹔協商不成的,及時報機構編制部門協調。

  2.進一步明確市場主體登記部門、審批部門、行業主管部門的監管職責。市場主體登記部門、審批部門、行業主管部門要改進監管方式,完善監管標准,落實監管責任,細化本部門的監管職責、監管對象、監管措施、監管要求等內容,建立符合事中事後監管要求的行政審批、行業管理、行政執法工作機制﹔認真履行職責,依法查處市場主體的違法經營行為,並加強與其他市場監管部門的協作聯動,形成監管合力。

  市場主體登記部門要重點圍繞市場主體的法人資格監管、一般經營資格監管制定事中事後監管工作方案,健全隨機抽查、重點檢查相結合的日常監管制度,完善年報公示、信用監管、信用約束等市場監管長效措施。

  審批部門、行業主管部門要結合審批事項特點、行業管理風險制定事中事後監管工作方案,加強對重點行業、重點領域、重點環節和重點商品的監管,提升發現問題能力,及時查處未按規定報經審批擅自從事經營活動的違法行為,防范區域性、行業性和系統性風險。同一經營事項涉及2個以上審批部門的,由其行業主管部門牽頭制定事中事後監管工作方案,其他審批部門在職責范圍內予以配合。

  法律法規明確市場監管部門和監管職責的,嚴格依法執行。法律法規沒有規定市場監管部門和監管職責或規定不明確的,市場主體登記部門、審批部門和行業主管部門要按照職責分工履行好市場監管職責,及時發現和查處問題。對涉及工商登記前置審批的事項,未取得審批文件、證件,擅自從事經營活動的,由審批部門依法查處﹔對已取得審批文件、證件,未取得營業執照,擅自從事經營活動的,由市場主體登記部門依法查處。對涉及工商登記後置審批的事項,已取得營業執照,未取得審批文件、證件,擅自從事經營活動的,由審批部門依法查處﹔對未取得審批文件、證件,擅自從事經營活動,涉及2個以上審批部門的,審批部門在各自職責范圍內依法查處,並相互配合。經營事項不涉及許可審批的,由行業主管部門牽頭監管,相關職能部門按照各自職責依法予以監管。

  3.建立證照監管信息通報機制。市場主體登記部門、審批部門、行業主管部門在日常監管中發現應由其他部門負責查處的違法行為的,應當及時將案件線索和證據材料以書面形式告知相關部門﹔有條件的可以通過共享平台實施數據實時推送。

  4.制定後續監管實施辦法。各地、各部門要立足部門監管職責,積極研究監管新形勢,研究出台貫徹落實本意見的後續監管實施辦法,強化執行力。及時清理與本意見內容不相符的規范性文件,建立健全行政審批、行業主管與後續監管相一致的市場監管責任機制。

  5.依法規范共同查處機制。審批部門或行業主管部門在發現違法違規行為後,應當主動牽頭負責查處﹔依法提請市場主體登記部門牽頭共同予以查處的,應當符合《行政處罰法》和《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》規定的關於相對集中行政處罰權的條件和要求。區縣(市)政府根據當地執法機構設置和執法力量配置的情況,可確定其他執法部門行使牽頭查處職責。

  (三)創新監管方式

  1.實現信息互聯互通。依托浙江企業信息交換共享平台,實現市場主體登記部門與審批部門間的登記、審批信息及監管信息雙向實時傳遞和無障礙交換。2017年6月底前,各部門應將其在履行職責過程中產生的主體登記信息、行政許可信息、行政處罰信息以及其他依法應當公示的信息,及時整理歸集,自信息數據產生之日起20個工作日內,推送至浙江企業信息交換共享平台。

  2.全面推廣以隨機抽查為原則的監管新方式。按照《國務院辦公廳關於推廣隨機抽查規范事中事後監管的通知》(國辦發〔2015〕58號)要求,各部門要對法律法規規章規定的檢查事項,實行隨機確定檢查對象、隨機確定執法人員,抽查情況及查處結果依法及時向社會公開。建立隨機抽查事項清單、隨機抽查對象和執法檢查人員名錄庫以及隨機抽查工作細則。推進隨機抽查與社會信用體系相銜接。探索開展聯合抽查,對同一市場主體的多個檢查事項,原則上應一次性完成,提高執法效能,降低市場主體成本。各地、各部門要在2017年底前基本實現所有行政執法事項“雙隨機、一公開”全覆蓋。

  3.加強對集中辦公區的聯合監管。加強對科技園、孵化園、創業園、創新工場、創業基地等集中辦公區的監督管理。由各級政府牽頭,聯合市場監管、國稅、地稅、商務等相關部門出台集中辦公區管理意見,明確集中辦公區的准入標准、管理標准、優惠政策以及督促企業按時報送年報信息和即時信息等內容,促進集中辦公區健康有序發展,為創業企業提供優質服務。

  (四)健全部門協作監管機制

  1.做好企業信息公示工作。各部門要嚴格履行法定職責,在職能范圍內,積極督促市場主體履行信息公示義務,確保各監管部門信息互通。

  2.實行信用風險等級分類監管。將企業信息公示與企業信用監管結合起來,依據信用分類、風險等級、監管職能,對企業實施以隨機抽查為重點的監管措施﹔對有輕微違法失信的企業,通過公開失信記錄、督促整改等措施加強監管﹔對有違法違規等典型失信行為的企業,採用公開違法記錄、重點抽查、列入經營異常名錄、市場限制等措施加強監管﹔對有嚴重違法失信行為的企業,適用重點檢查、列入嚴重違法失信企業名單、市場禁入等監管措施。

  3.嚴格落實失信主體資格限制工作。各部門應根據各自職責,嚴格貫徹國家各部委要求,加強部門協作,共建守法誠信的社會環境。

  4.建立健全跨部門聯動響應和失信懲戒機制。按照守信企業一路暢通、失信企業處處受限的原則,建立從市場主體准入到退出的全過程信用約束機制。2017年底前,市、縣兩級政府要依托浙江企業信息交換共享平台,建立健全跨部門聯動響應機制,制定失信懲戒清單,在經營、投融資、高消費限制、土地供應、進出口、出入境、新設企業登記、招投標、政府採購、獲得榮譽、安全許可、生產經營許可、從業任職資格資質審核等環節中,將信用信息作為重要考量因素,對被列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入。

  5.加強風險監管監測研判。要樹立“大數據、大監管、大運用”理念,依托浙江企業信息交換共享平台和企業信用信息公示系統,努力探索“互聯網+企業信用監管”的新模式,構建“全市企業信用監管一張網”。加快完善風險研判和監測制度建設,建立健全風險評估指標及風險排查監測、研判預警、應急處理、防控聯動等機制。科學設定風險數據採集點,整合有效相關信息,經常性研判市場主體經營行為,及早發現違法違規線索,有效防范化解區域性、行業性及系統性風險。探索建立網絡監測、視頻監控等非現場監管方式,綜合運用預警提醒、約談告誡等形式,強化市場主體及有關人員的事中監管,及時化解市場風險。

  (五)構建社會共治格局

  1.強化市場主體責任。有關部門和行業組織要定期開展企業法定代表人(負責人)依法經營法律培訓、企業信息聯絡員信息與信用管理培訓。制定企業信息與信用管理規范指引,推廣企業信息與信用標准化管理,鼓勵支持企業參加信用管理示范企業培育認定活動,提高內部經營管理質量,提升法律意識、誠信意識和責任意識。引導企業切實履行法定義務,主動接受社會監督。鼓勵支持市場主體通過互聯網為交易當事人提供信用評價服務,督促企業規范經營行為並承擔社會責任,促進企業合法經營。

  2.推進行業自律。推動行業協會建立健全行業經營自律規范和自律公約,規范會員行為。鼓勵行業協會商會制定發布產品和服務標准,參與制定國家標准、行業規劃和政策法規。增強參與市場監管的能力,建立政府部門與行業協會商會間的信息互聯共享、參與協作機制。發揮行業協會商會在權益保護、資質認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用。不得對轉移到行業協會實行自律管理的事項進行變相審批,不得向企業亂攤派、亂收費。支持行業協會商會開展行業信用評價工作,完善行業信用體系。通過政府購買服務等方式,委托行業協會商會開展信用評價、咨詢服務、法律培訓、監管效果評估,推進監管執法和行業自律的良性互動。

  3.發揮市場專業化組織監督作用。依靠消費者委員會等社會組織,及時了解市場監管領域的突出問題,有針對性地加強監督檢查。支持服務機構參與市場監督。支持仲裁機構、調解組織等通過裁決、調解等方式解決市場主體之間的爭議。積極構建第三方評估機制,培育發展和依法規范社會信用評價機構,支持開展社會化信用信息公示服務。

  4.暢通社會監督渠道。完善12345民生服務體系建設,引導社會大眾通過互聯網、舉報電話、投訴信箱等方式參與對市場主體的監督。利用新聞媒體等手段及時收集社會反映的問題,加大曝光典型案件力度,充分發揮社會輿論的監督作用。

  5.加強與管理服務類組織的互動合作。引導各類管理服務類組織參與監督、服務和管理,借助其力量掌握市場主體登記備案、實際經營及聯系方式等信息,延伸監管手臂,提高監管效能。各地要嚴格落實屬地管理責任,及時組織協調相關部門開展綜合治理。

  四、工作要求

  (一)加強組織領導。加強市場監管是各級政府的重要職責。市級層面要建立市場監管工作聯席會議制度,負責統籌協調推進有關工作,適時通報工作進展情況。各地、各有關部門要建立相應制度,結合本地、本部門實際研究制定工作方案,明確監管責任和分工,細化監管舉措,加強溝通協調和統籌推進,形成全市上下“一盤棋”、合力抓落實的工作格局。

  (二)做好經費等保障。各級政府要做好“先照後證”改革後加強事中事後監管的統籌協調,加強商事制度改革、事中事後監管相關的信息化工作經費和人員保障,確保改革各項工作的順利實施。

  (三)強化督查考核。將市場主體事中事後監管工作納入對各區縣(市)政府、各職能部門的目標管理考核,加強督促檢查。審計部門要加強對政策落實情況的跟蹤審計,加大對履行法定監管職責、審批事項目錄管理以及變相設定許可事項或改變審批條件程序等方面的審計力度。建立事中事後監管績效評估制度,市政府每年根據評估情況適時調整相關監管政策和監管事項目錄。

  (四)加強宣傳引導。各地、各有關部門要通過多種途徑、採取多種形式宣傳事中事後監管各部門職責、措施、工作進展情況和成效,鼓勵和引導全社會參與,形成理解、關心、支持改革的良好氛圍和輿論監督環境。

  本意見自2017年8月9日起施行。

  附件:任務分工和進度安排表

寧波市人民政府辦公廳

2017年7月8日


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