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寧波市人民政府辦公廳關於推行“雙下沉、兩提升”增強基層醫療衛生服務能力的實施意見

各區縣(市)人民政府,市直及部省屬駐甬各單位:

  為進一步深化我市基層醫療衛生機構綜合改革,增強基層醫療衛生服務能力,根據《國務院辦公廳關於印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015-2020年)的通知》(國辦發〔2015〕14號)、國務院醫改辦等七部委《關於印發推進家庭醫生簽約服務指導意見的通知》(國醫改辦發〔2016〕1號)、《浙江省人民政府關於推進“雙下沉、兩提升”長效機制建設的實施意見》(浙政發〔2015〕28號)和《寧波市人民政府關於印發寧波市深化醫藥衛生體制綜合改革先行先試實施方案的通知》(甬政發〔2016〕96號)等文件精神,經市政府同意,提出如下實施意見。

  一、總體要求

  貫徹落實國家和省、市深化醫藥衛生體制改革精神,堅持保基本、強基層、建機制、補短板、兜底線的發展策略,將公平可及、群眾受益作為出發點和立足點,落實各級政府的領導責任、保障責任、管理責任和監督責任﹔堅持維護公益性、調動積極性、保障可持續的發展原則,進一步完善基層醫療衛生運行機制,提升服務能力,逐步建立科學合理的分級診療就醫秩序,強化對群眾健康的全周期、全過程服務,不斷改善群眾的就醫體驗。到2020年,基層醫療衛生機構門急診服務量佔縣域內門急診總量的比率達到75%以上。

  二、重點任務

  (一)明確基層醫療衛生機構功能定位。鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心及納入一體化管理的村衛生室、社區衛生服務站等基層醫療衛生機構,面向群眾提供基本公共衛生、基本醫療、適宜特色專科及康復、護理服務。鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心受區縣(市)級衛生計生行政部門委托,負責對村衛生室、社區衛生服務站的綜合管理、技術指導和村醫的業務培訓。根據我市實際,鄉鎮衛生院按照甲等特級、甲等、乙等特級、乙等實行等級管理、分類指導,其中甲等及以上鄉鎮衛生院要著力提升急診搶救、二級以下常規手術、正常分娩、高危孕產婦篩查、兒科等醫療服務能力,並承擔對周邊其他鄉鎮醫療衛生機構的技術指導工作。村衛生室、社區衛生服務站承擔轄區內人群的基本公共衛生服務和普通常見病、多發病的初級診治、康復等工作。

  (二)深化家庭醫生簽約服務制度。進一步突出家庭醫生制服務在基本醫療衛生保健服務中的主導作用,完善簽約服務內容,針對不同人群需求,推出不同類型的個性化簽約服務包,為簽約居民提供精准化服務。改進簽約服務模式,鼓勵基層醫療衛生機構與縣級以上醫院開展“1+X”組合式簽約服務,促進醫療衛生資源的整合銜接。加強簽約服務管理,健全家庭醫生簽約服務質量控制與績效考評體系,嚴格履行家庭醫生對簽約居民的各項服務承諾。2017年,包括老年人、孕產婦、0∼6歲兒童、殘疾人、失獨家庭、特困人群,以及高血壓、糖尿病、結核病等慢性疾病和嚴重精神障礙患者等重點人群簽約服務率達到50%以上﹔到2020年,家庭醫生簽約服務率達到50%以上,其中重點人群簽約服務率達到75%以上。

  (三)強化基層住院服務資源配置。以完善常見病診療體系為目標,實施基層醫療衛生機構住院服務標准化建設,重點加強常見病、慢性病、老年病以及康復醫療、臨床護理等住院服務能力建設。按照鄉鎮衛生院等級分類,乙等特級、甲等、甲等特級鄉鎮衛生院床位設置分別為10∼19張、20∼49張、50張以上。與等級鄉鎮衛生院建設相銜接,按照住院床位配置、服務數量、服務質量、技術含量等核心要素開展社區衛生服務中心的星級化建設。到2020年,等級鄉鎮衛生院、星級社區衛生服務中心建成率達到90%以上,基層醫療衛生機構新增床位數達到2000張以上。

  (四)提高基層門診服務能力。以滿足群眾就醫需求和改善就醫體驗為目標,實施基層醫療衛生機構核心功能區塊星級化建設。推進鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心的全科門診、中醫門診(館)、特色專科門診、預防保健門診、孕產婦保健門診、兒童保健門診及健康管理中心、康復訓練中心等“六門診、二中心”建設,優化功能布局和診療服務流程。加強中心鎮衛生院的臨床學科建設,提升常見病、多發病、老年病、慢性病的診療救治能力。鼓勵有條件的鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心開設適宜群眾需求的基層特色專科。實施規劃內等級村衛生室、星級社區衛生服務站建設,對規劃內的村衛生室、社區衛生服務站實行一體化管理。到2020年,基層醫療衛生機構“六門診、二中心”星級化建設完成率達到90%以上,規劃內等級村衛生室、星級社區衛生服務站建成率達到90%以上,規劃內鄉村一體化管理率達到90%以上。

  (五)健全“雙下沉、兩提升”長效機制。加快形成醫療資源依次梯度下沉格局,實現市級醫院下沉到區縣(市)、縣級醫院下沉到鄉鎮(街道)的全覆蓋。加強醫療資源下沉服務質量監管,按要求足額派出管理人員、醫務人員,定時定期在對口基層醫療衛生機構全職工作,納入統一管理並實行聯合考核。探索醫療資源縱向合作機制,進一步完善以管理、技術、人才、信息等為紐帶的區域醫療聯合體建設,逐步實現區域醫療服務同質化﹔大力推進縣域醫療共同體建設,按照“發展共同體、利益共同體、責任共同體”的要求,構建以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為基礎的縣鄉聯動、鄉村一體、分工協作的縣域醫療服務體系。強化基層醫療衛生資源供給,完善區域影像診斷、心電診斷、病理診斷、臨床檢驗、消毒供應等共享中心建設,提高資源利用的集約化程度﹔完善藥品配備使用銜接機制,基層醫療衛生機構按規定配足配齊常見慢性病用藥﹔健全“互聯網+醫療”融合發展機制,在二級以上醫院建立遠程醫療服務中心,在基層醫療衛生機構設置“雲診室”,建設“網上醫聯體”,放大優質醫療資源下沉效果。2017年,實現二級以上公立醫院20%專家門診號向家庭醫生開放,到2020年增加至50%﹔經家庭醫生轉診需住院治療的簽約居民優先安排住院床位。

  (六)加強基層衛生人才隊伍建設。實施以全科醫生為重點的基層衛生人才隊伍“三個500工程”。“十三五”期間,對新進基層醫療衛生機構的醫學類專業畢業生實施“5+3”、“3+2”的全科醫師規范化培訓計劃,五年內培養基層“規范型”全科醫生500名﹔實施基層緊缺衛生人才定向委培計劃,五年內定向委培“本土型”醫學類專業畢業生500名﹔實施家庭醫生診治能力提升計劃,五年內培養“精准型”家庭醫生500名。深入實施“1+X”繼續教育培訓計劃,對全科醫生開展健康管理、心理咨詢、康復治療、臨床營養等“多能型”技能培訓。建立星級家庭醫生評選制度,並與單位職稱申報推薦、收入分配相挂鉤。到2020年,通過對現有基層衛技人員進行轉型培訓和結構優化,實現每萬常住人口擁有全科醫生、社區護士各5名以上,每個鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心至少有1名全科醫生提供規范的兒童基本醫療服務。

  三、政策保障

  (七)完善編制人事制度。綜合考慮轄區服務人口、地理交通、群眾需求等因素,合理核定基層醫療衛生機構編制總量,實行統籌安排、動態調整。建立縣域衛生人才柔性流動機制,按照“統一核編、統一招聘、統一培訓、統一調配”的要求,推行縣及以下基層醫療衛生機構衛技人員“縣管鄉用、鄉管村用”。明確基層醫療衛生機構的法人主體地位,落實用人自主權。深入實施全員聘用、崗位管理、公開招聘等人事管理制度。對於緊缺或高層次人才,可簡化招聘程序,採取直接面試方式予以招聘。完善職稱晉升體系和晉升辦法,增加基層醫療衛生機構的中高級崗位比例,重點向承擔家庭醫生簽約服務的全科醫生傾斜,具體辦法由市人力社保局、市衛生計生委另行制訂。

  (八)完善醫保差別化支付政策。階梯式設置不同等級醫療衛生機構和跨統籌區域醫療衛生機構就診的起付標准和報銷比例。建立與推進分級診療制度和引導基層首診相適應的醫保總額預付制度,按照鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心等(星)級管理,分類設置完善醫保付費指標。適當提高簽約居民經家庭醫生轉診到上級醫院的住院報銷比例,對未按轉診規定就醫的患者,逐步降低報銷比例。對住院周期長、床位周轉率低且需長期康復、療護的病種,探索實施按床日付費支付辦法。適時調整基層醫療衛生機構部分慢性病門診常用藥品范圍,醫保付費實行單獨考核管理。探索基層門診按人頭付費改革試點與推進家庭醫生制服務相結合,提高醫保基金對家庭醫生簽約的支持力度,在“十三五”期間,家庭醫生簽約服務費中醫保基金對重點人群支付額,自2017年8月1日起提高到每人80元。穩步擴大提供適宜的家庭病床病種范圍,完善家庭病床醫保付費辦法,優化長期照護服務,促進醫養結合工作。

  (九)完善多渠道財政補償機制。各級財政要繼續加大投入,保障基層醫療衛生機構的正常運行和發展。完善財政對基層醫療衛生機構經常性收支差額補助方式,優化資金補償與服務績效相挂鉤的基層醫療衛生機構補償機制。根據國家、省有關政策,建立和完善基本公共衛生服務項目經費投入動態增長機制,探索將基層醫療衛生機構承擔的公共衛生服務、計劃生育服務等項目在合理確定成本的基礎上實施政府購買。在基層醫療衛生機構實施家庭醫生和提供住院服務的啟動階段,對完成目標任務較好的地區採取以獎代補方式給予適當補助。“十三五”期間,市財政要加大對基層醫療衛生機構服務能力提升的投入力度,支持“雙下沉、兩提升”工作,建立資源下沉工作考核制度,將資金分配與下沉績效挂鉤﹔支持基層醫療衛生機構住院服務、門診醫療、健康管理等綜合服務能力提升,以及村衛生室、社區衛生服務站等服務網底建設,對象山、寧海、奉化和余姚的經濟相對欠發達地區給予適當傾斜。具體辦法由市衛生計生委、市財政局另行制訂。

  (十)完善收入分配制度。從提升薪酬水平、發展空間、執業環境、社會地位等方面入手,允許基層醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平,人均績效工資水平適當浮動﹔允許基層醫療服務收入扣除成本並按規定提取各項基金後,主要用於人員獎勵,建立符合基層醫療衛生行業特點的薪酬制度。探索基層醫療衛生機構建立基本服務項目清單及標化工作量,形成可比對的衡量標准,作為各類資源投入與績效考核分配的基礎依據。對山區、海島等偏遠艱苦地區的基層醫療衛生機構醫務人員,要適當提高補助水平。

  四、工作要求

  (十一)加強組織領導。推行“雙下沉、兩提升”,增強基層醫療衛生服務能力是優化醫療衛生資源配置、構建分級診療制度、深化醫藥衛生體制綜合改革的一項重要舉措,也是一項涉及多方的系統工程和惠及民生的德政工程,需要多部門密切配合和全社會共同參與。各級政府、部門要從改善民生的高度、深化醫改的要求出發,充分認識這項工作的基礎性、特殊性,將其擺上重要位置,切實加強領導,認真組織實施。

  (十二)明確職責分工。衛生計生、人力社保、機構編制、財政等部門要各司其責,協同推進,確保各項政策落實到位。市衛生計生委要整合各方資源,加強溝通協調,加大督促指導,強化“雙下沉、兩提升”工作績效和基層醫療衛生機構運行狀況的監管考核,切實提升服務能力和服務質量﹔市人力社保局要研究完善基層醫療衛生機構績效工資、職稱晉升、醫保支付等政策及管理辦法﹔市編委辦要配合做好人員的編制調整工作﹔市財政局要加強相關經費保障,落實補助資金預算安排。各區縣(市)政府要負責制定具體的實施方案。

  (十三)強化考核宣傳。將推行“雙下沉、兩提升”,增強基層醫療衛生服務能力作為重點內容,納入對區縣(市)的目標管理考核和醫改考核評價體系。各區縣(市)政府和市級有關部門要明確工作目標,落實責任主體,建立基層醫療衛生機構能力提升績效評價體系,加強考核評估,確保各項工作任務順利完成。各地、各有關部門要利用各種媒體,做好宣傳工作,形成關心、支持基層醫療衛生服務能力提升的良好氛圍,引導廣大群眾改變就醫觀念與習慣,就近、合理選擇就診醫療機構,加快構建基層首診、分級診療的有序就醫格局。

  本意見自2017年7月22日起施行。

寧波市人民政府辦公廳

2017年6月21日


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